江红英

20世纪60年代开始延续至80年代的三线建设，是新中国建设史上最重要的一次战略部署，对以后国民经济结构和区域布局产生了深远的影响。而在中国特色社会主义事业迈入21世纪之际，中央又作出了西部大开发的重要战略部署和决策。从三线建设到西部大开发，中央和地方党委政府在这两次重大战略部署和决策行动中关系非常紧密，各自发挥着不同的作用。

一、中央始终是战略的统筹者

无论是三线建设还是西部大开发，都是由中央而非地方党委政府作出的战略部署和决策。这个决策的过程基本上都体现为：中央主要负责同志提出设想；中央有关机构负责进行调研，并作出决策参考；成立专门机构负责具体事宜；召开相应的会议进行部署。

20世纪60年代初，根据国内国际形势的变化，特别是国际形势的变化，中央作出了三线建设的决策。决策的最初提出者是毛泽东，其依据是1964年4月军委总参谋部提交的一份关于我国经济布局不适应未来战争需要的报告。在1964年5月15日至6月17日召开的中共中央工作会议期间，毛泽东提出要搞一、二、三线的战略布局，加强三线建设，防备敌人的入侵。他说“：我们不是帝国主义的参谋长，不晓得它什么时候要打仗”，“要搞三线工业基地的建设，一、二线也要搞点军事工业。”^① 由此，三线建设作为“三五”计划时期的重点被确定下来。此后，中央有关机构负责调研并很快参与到三线建设的规划部署中。西南、西北三线建设指挥部很快成立，负责组织中央有关部门在三线地区新建、扩建、迁建项目的计划协调和物资供应工作。国家计委、建委、经委等有关部门也有了明确的职责与分工：在三线建设新的工厂，扩建部分工厂，由国家计委负责组织；把一线地区全国仅此一家的重要工厂和配合后方建设所必需的工厂搬迁到三线，由国家建委负责组织；组织好全国的工业生产，为三线建设提供设备和材料，由国家经委负责。此后，三线建设轰轰烈烈地展开了。

三线建设的决策和实施，完全体现出中央的战略统筹者地位和作用。

时隔30多年，在21世纪来临之前，中央提出的西部大开发战略与当年提出三线建设一样，同样体现出中央是战略统筹者。“西部大开发从明确开发目标、部署重点任务，到发挥政府和市场的双重作用，合理界定开发范围，规划开发空间布局，明确开发重点任务，以及启动重大工程建设，无不体现出中央领导的宏观视角和深谋远虑。”^②  同三线建设一样，中央主要负责同志首先提出了西部大开发战略。江泽民从1995年起开始考虑实施邓小平提出的“两个大局”问题，并于1999年3月正式提出了西部大开发的战略思想。之后，中央有关机构负责进行调研，并作出决策参考。4月，国家计委相继召开了四个座谈会，分别听取部门、地方、专家对西部大开发的意见。在调研探讨过程中，出现了搞西部大开发是否正当时的疑虑，但最终国家计委“在认真学习领会江泽民同志讲话的基础上”，得出了“我国已经具备了开发西部的条件”^③ 的结论。由此可见，中央主要负责同志的意见对西部大开发决策起了重要作用。1999年9月，西部大开发战略被写入《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中，明确“国家要实施西部大开发战略”。在1999年的最后两个月里，党中央、国务院连续召开三次会议，专题听取国家计委关于实施西部大开发战略初步设想的汇报。2000年，国务院成立了由朱镕基总理任组长、19（后增至23）个部委主要负责人组成的西部地区开发领导小组，负责组织贯彻落实党中央、国务院关于西部地区开发的方针、政策和指示。

因此，对比三线建设和西部大开发战略决策的形成，可以看出，虽然两次战略决策是在不同历史时期作出的，但中央在其中所起的战略统筹作用是相同的，即中央在决策之际，考虑问题的角度或出发点以全国为“一盘棋”，着眼于全局。

二、地方党委政府始终是决策的执行者

中央在三线建设或西部大开发中始终起着战略统筹者的作用，其战略意图和统筹作用能否实现关键在地方党委政府的执行上。地方党委政府始终是决策的执行者。中央与地方党委政府之间的关系就是战略统筹者和决策执行者之间的关系。

在三线建设时期，中央一旦形成决策，地方党委政府的职责就是执行好中央的决策，自身并无决策权。以攀枝花建设为例，“毛主席提出建设攀枝花基地后，国家计委立即组织80多人的工作组，由程子华、王光伟两位副主任带领，到成都同西南局和四川省委商定建厂事宜。西南局和四川省委的部分同志建议另选厂址，理由是攀枝花交通不便、人烟稀少，农业生产基础差。国家计委工作组对此展开了调查论证，但仍与西南局和四川省委的意见不一致，最终攀枝花选址还是由毛泽东决定的：“乐山地址虽宽，但无铁无煤，如何搞钢铁？攀枝花有铁有煤，为什么不在那里建厂？钉子就钉在攀枝花！”^④ 当然，地方党委政府也参与战略决策，但作用只是局限在提建议、意见以及请示汇报上，并没有最后的战略决策权，最后的战略决策权在中央。

中央的意志占主导地位，这在西部大开发中也得到了充分体现，地方党委政府的作用则集中体现在执行上。2000年“两会”期间，针对中央刚刚作出的西部大开发决策，西部各地方党委政府反应迅速，立即提出本地贯彻落实的具体政策、措施、办 法。如“重庆要利用自身西南工商重镇、三峡库区和区位承东启西重要连接点的三大优势”；四川要“重点做好基础设施建设、生态环境保护和建设、经济结构调整、科教兴川和扩大开放‘五篇文章’”^⑤；“内蒙古自治区提出要发展为我国北方 重要的生态屏障、主要能源资源开发区、向北开 放的前沿阵地和保卫祖国的北大门等”；“云南、甘肃、西藏转变政府职能，改革行政审批制度，简 化行政审批程序，取消和精简行政审批事项”；“贵州、广西壮族自治区对过去遇事少章法、做事随意性大的现象进行了反思，开始注重制定规划，完善政策”；“宁夏、青海、新疆等地想办法‘用 活现有的，引进外来的，培养自己的’，出台了稳定、培养、使用现有人才和引进人才智力的若干规定。”^⑥

从2000年至今，西部大开发从第一个十年进入第二个十年，中央出台了许多政策，如下发《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》《关于西部大开发若干政策措施的实施意见）《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》等，（西部大开发“十二五”规划》也正在实施之中。地方党委政府作为中央决策的执行者，为贯彻落实中央各项政策做了大量有效工作。以退耕还林为例，这是新中国成立以来造林数量最多、投资规模最大、涉及范围最广、效果最为显著的重大生态工程，由于地方党委政府有效执行了中央的决策，截至2010年，“10年来退耕还林累计实施4亿亩；天然林资源保护工程有效保护了13.9亿亩森林资源，占全国森林的60％，新增森林面积9500万亩；京津风沙源治理工程累计完成治理任务1.27亿亩，大气释尘量减少。”^⑦

三、中央统筹与地方执行关系的调整变化

虽然中央和地方党委政府在三线建设和西部大开发中总的职责一个在统筹，一个在执行，但二者之间的关系在不同的时代已经发生了调整变化。

三线建设时期，是实施计划经济体制的时代。计划经济的指令性特征给中央和地方党委政府已分别定位，中央责在做计划、定指标、下命令，地方党委政府责在执行好中央的意图，二者之间的关系比较简单。中央作为战略统筹者，统筹的内容庞杂，甚至事无巨细；地方党委政府作为执行者，执行过程中强调严格忠实于中央意图，完成国家计划的任务。地方党委政府实际是中央的执行机构，代中央执行其决策部署。虽然地方党委政府执行中央的决策也涉及地方自身的利益，但中央与地方党委政府并无明显冲突，特别是不需要地方党委政府自身通过一定方式或途径来显示其经济发展方面的成效。因此，地方党委政府执行中央的决策，其积极性或主动性多体现在政治层面上，考核地方党委政府官员的主要标准也主要体现在贯彻中央指示是否得力上。一般来说，地方党委政府不必要也无权进行项目的规划、设计与审批，需要做的工作是在中央的决策部署与规划设计下，进行辅助性的工作，以执行好中央决策。这些辅助性的工作也是根据国家计划来开展的，并严格遵循国家计划进行安排。或者说，地方党委政府的主要任务和工作就是将中央的决策具体化、细致化。

由于三线建设时期许多重大项目由中央直接安排所属部门执行，因此地方党委政府更多的精力是放在保障三线建设顺利进行等基础性工作上，包括必要的基础设施建设与生活物资保障等。如攀枝花工业区初建时的物资运输任务均是下达给四川、云南两省负责解决。具体到以攀枝花砂石场建设为例，中央政府直接安排：“采沙需要工人和管理干部，由云南省按需要时间调配”，“采石场需要的职工，由四川省按需要时间调配”，“金沙江水泥厂由建工部筹建，该厂所需职工全由四川省按需要及时予以解决。”^⑧

而西部大开发时期，中央与地方党委政府这种简单的关系已经变更。中央提出，要把发挥市场作用与实施宏观调控结合起来“，工作、政策、举措、体制等都要适应市场要求，符合经济规律，发挥市场对资源配置的基础性作用，以保证各种资源充分发挥效益。”^⑨ 虽然中央仍然是战略统筹者，但统筹的内容主要体现在宏观层面，具体的计划、指令、命令大大减少，在许多方面甚至不再有指令与命令。地方党委政府虽然仍是中央决策的执行者，但执行过程中的自主性得到了较为充分的体现。或者说，中央起着导航作用，具体探路、行路主要靠地方党委政府。地方党委政府有了自主制定政策、拟订规划、采取措施的主动性和积极性。

三线建设时期，中央在进行统筹时，较少考虑地方党委政府的积极性、主动性。而西部大开发期间，中央出台倾斜政策的目的一方面在于扶持西部，另一方面也在于激励地方党委政府的积极主动性。中央则特别强调地方的积极主动参与，要求“西部地区广大干部群众要大力发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，把西部开发建立在依靠自己力量的基点上……要在不断开拓创新中，形成地区自我发展的良性机制，走出一条西部开发的新路子”^⑩，并通过一些具体的措施落实来处理好中央与地方党委政府之间的关系。如中央“在组织大的建设项目上有一套比较完善的制度和程序，对如何管好数量众多的中小项目缺少经验。对此，有关部门花费不少精力进行探索。譬如，请地方上报中小项目，国家计委把相同的项目‘打捆’审批，集中下达资金任务，分到省级政府执行。这样，钱由中央出，任务主要由地方完成，国家进行必要的监督，既调动了地方积极性，也避免中央机关管得过多、过细。”而地方党委政府的积极主动性也的确得到了充分体现，出现了许多创新，避免了中央管得过多、过细。如“西部各省区市政府之间建立了多种联席会议机制，经常坐在一起商讨如何发挥各自优势，分工协作，扬长避短，开展经济协作。国务院派员列席会议，听取意见。”

统筹与执行的关系不仅存在于中央与西部地区之间，也存在于中央与东部地区之间。三线建设时期，一大批东部沿海企业迁往内地，东部地方党委政府在中央指令下，全力配合，几乎没有自主余地。而西部大开发期间，中央改变了三线建设时期的强制性指令或计划，鼓励“东部地区要积极探索形成与中西部地区互惠互利的合作机制，通过各种方式帮助和支持中西部地区加快发展。”在这一新型互动关系中，“对口支援”还带着三线建设时期的计划与指令痕迹，但其实现形式则不是通过中央的协调来实现的，而是在“优势互补，互惠互利、长期合作、共同发展” 的原则下，通过包括东部在内的各地方党委政府的主动参与来实现的。中央在其中的作用主要是引导，通过各种优惠政策加以引导。

四、中央统筹与地方执行关系的成效

无论是三线建设还是西部大开发，中央的统筹与地方党委政府的执行都极为有效。这种有效可以通过三线建设以及西部大开发的成就得到证明。

三线建设“新建一批骨干厂矿企业，一、二线的大批企业内迁，进一步改善工业布局，促进西南、西北广大内地经济的发展。”以四川省为例，通过三线建设，四川成为我国的一批国防工业和新兴工业基地，如钢铁、电子、电子成套设备生产等工业基地，机械工业形成了以重型矿山和工程机械制造、汽车仪器仪表、农业机械等较为完整的体系，天然气、水泥、化肥的制造能力也在全国占有了重要地位。

此外，四川的交通、能源、矿业、通信等基础设施建设迅速发展，一批新兴工业城市和企业群崛起，四川的工业布局开始由几个中心城市向全省扩展，工业发展的格局基本形成，经济社会发展长期落后的面貌得以改观。

西部大开发的第一个十年，国家不断加大对西部地区交通、水利、能源、通信、市政等基础设施建设的支持力度。2000年至2009年，累计新开工建设120个重点工程，基础设施建设取得突破性进展。青藏铁路、西气东输、西电东送、国道主干线西部路段和大型水利枢纽等一批重点工程相继建成，完成了送电到乡、油路到县等建设任务。从2000年至2009年，西部地区GDP年均增长11.9％，高于全国同期增速。   

在2010年7月召开的西部大开发工作会议上，时任总书记胡锦涛评价西部大开发：“这10年，是西部地区经济社会发展最快、城乡面貌变化最大、人民群众得到实惠最多、对国家贡献最突出的10年。实施西部大开发战略，不仅有力促进了西部地区发展，使西部大地焕发出勃勃生机，而且为全国发展开辟了更为广阔的空间。实践充分证明，中央关于实施西部大开发战略的重大决策是完全正确的，西部大开发工作是卓有成效的。”

从三线建设到西部大开发，其中取得的巨大成就证明了中央的统筹与地方党委政府的执行决策都是成功的。这期间，跳越三四十年的时间跨度，经历了社会主义计划经济和市场经济不同的历史背景和条件。可以说，在三线建设和西部大开发中，中央和地方党委政府的职责定位和有效互动是建设西部、发展西部的一条成功经验。

从中央的战略统筹角度看，在计划经济条件下，“统筹”与计划、命令本是题中之义，必然无可争辩地应加以运用。在市场经济条件下，中央的职能重点在培育市场和规范市场，理顺分配关系，建立各种激励机制，吸引资金、技术、人才等生产要素进入西部地区。但是，如果完全依靠市场来配置资源，那么资源必然会走向利益最大化的地区和领域。因此，必须通过中央的统筹来解决资源配置的问题。中央充分考虑了这一点，出台了许多向西部倾斜的政策，尤其是在投资难以得到回报的基础设施建设领域。

从地方党委政府执行决策的角度看，无论是三线建设还是西部大开发，各级地方党委政府都坚决执行了中央决策，保证了中央政令的畅通。但是，西部大开发毕竟是在市场经济条件下进行的，因此，它与三线建设时期有所不同，地方党委政府在落实中央决策过程中，不仅提出意见和建议，而且自主提出具体开发项目，自主寻找市场资源与合作对象，结合地方实际用创新去解决西部大开发中的具体问题，“既保证中央政令畅通，又创造性地开展工作。”总之，地方党委政府在西部大开发中的参与度与自主性、积极性都与三线建设时期不能相提并论。

当然，中央与地方党委政府之间在远景与总体目标一致的前提下，可能会对近期或具体目标有所分歧。这个时候，中央的统筹仍然起着决定性作用，同时，也需要或者必须由中央进行统筹，这样才能跳出局部视野，以保障全局利益。如针对当时的投资冲动“，国家强调西部大开发起点要高，绝不搞重复建设，先把主要投资放在基础设施和生态环境建设上，对加工业发展采取了审慎的态度。”

总之，无论是三线建设还是西部大开发，在中央与地方党委政府的关系中，不变的是二者战略统筹者和决策执行者的定位，变化的是战略统筹和执行决策的具体办法。“变”与“不变”都是客观历史条件的需要，总体上对促进西部地区的经济社会发展都起到了巨大的推动作用。

（作者单位：四川省委党史研究室）

 

参考文献：

①薄一波:《若干重大决策与事件的回顾》下卷，中共中央党校出版社1993年版，第1199、1200页。

②曾培炎:《西部大开发决策回顾》，中央党史出版社、新华出版社2010年版，第79页。

③曾培炎:《西部大开发决策回顾》，中央党史出版社、新华出版社2010年版，第10页。

④薄一波:《若干重大决策与事件的回顾》下卷，中共中央党校出版社1993年版，第1204页。

⑤曾培炎:《西部大开发决策回顾》，中共党史出版社、新华出版社2010年版，第95页。

⑥曾培炎:《西部大开发决策回顾》，中共党史出版社、新华出版社2010年版，第55页。

⑦新华网http://news.xinhuanet.com/ fortune/2010-07/05/c_12300837_5.htm

⑧攀枝花市委党史研究室编印:《攀枝花开发建设史文献资料选编》，攀新内资(1999)字第41号。

⑨《江泽民文选》第3卷，人民出版社2006年版，第61页。

⑩《江泽民文选》第3卷，人民出版社2006年版，第62页。

曾培炎:《西部大开发决策回顾》，中央党史出版社、新华出版社2010年版，第379页。

曾培炎:《西部大开发决策回顾》，中央党史出版社、新华出版社2010年版，第15—16页。

《江泽民文选》第3卷，人民出版社2006年版，第61页。

《江泽民文选》第3卷，人民出版社2006年版，第253页。

薄一波，《若干重大决策与事件的回顾》下卷，中共中央党校出版社1993年版，第1215—1216页。

http://www. chinawest.g ov. cn/web/NewsInfo.asp? Newsld=57916

http://cpc.people.Com.cn/GB/64093/67507/12072479.html

曾培炎:《西部大开发决策回顾》，中共党史出版社、新华出版社2010年版，第437页。

曾培炎:《西部大开发决策回顾》，中共党史出版社、新华出版社2010年版，第318页。